Codice Appalti, oltre alla normativa serve una PA che funzioni. Ecco cosa fare

Il nuovo Codice Appalti, varato nel 2016, ha vissuto nella prima metà del 2018 un’accelazione. Le regole del codice sono volte a semplificare, digitalizzare e rendere più trasparenti le procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici. Secondo gli ultimi dati del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti i decreti ministeriali attuativi del Codice Appalti che hanno completamente terminato l’iter sono dieci, e altri nove sono in corso di approvazione. Inoltre l’Anac, l’Autorità nazionale anticorruzione, ha pubblicato sei linee guida su dieci, e ci sono una ventina di provvedimenti in corso d’opera. In definitiva, mancano quindi più della metà dei provvedimenti (fra decreti ministeriali, linee guida e provvedimenti di prassi, in totale i documenti sono 64, ndr).

Secondo Renzo Turatto, analista politico dell’OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico), «tutto il sistema degli appalti pubblici è al palo, con evidenti conseguenze: investimenti pubblici ai minimi storici, crisi protratta del settore delle costruzioni e delle opere pubbliche, caduta dei livelli di efficienza delle reti pubbliche (viabilità, trasporti, sanità, utilities, ecc.), caduta dei livelli di produttività/competitività dell’intero sistema».

L’analista, in un recente articolo pubblicato sul sito Agenda Digitale, ha fatto il punto della situazione, delineando gli interventi necessari per far funzionare gli acquisti innovativi pubblici. La sua riflessione parte dal fatto che con l’insediamento del nuovo governo, e quindi del nuovo esecutivo, si è tornati a parlare di riformare il codice per «aggiustare le storture, perchè chi in quest’ultimo biennio si è cimentato con le nuove regole sa bene del modo maldestro con cui è stata realizzata una riforma in cui si sommano errori di impianto, poca conoscenza dell’economia e dell’organizzazione del procurement pubblico, uso strumentale del tema a fini di comunicazione politica», sottolinea Turatto.

Tuttavia, a suo avviso, è sbagliato pensare che per risolvere la crisi degli appalti innovativi pubblici basti intervenire nuovamente sul Codice Appalti: oltre alla normativa, serve che ci sia qualcuno che applichi le rogole, un sistema organizzativo, o meglio, una pubblica amministrazione che funzioni. «Negli ultimi anni è successo che, oltre alla riforma del codice, sia sul fronte sia dell’organizzazione degli acquisti pubblici, sia su quello delle regole del pubblico impiego, sono state fatte delle scelte che non hanno aiutato il corretto funzionamento del procurement pubblico. Molto si è detto e discusso del mercato elettronico e della necessità di rivedere il sistema in essere con l’obiettivo di semplificare l’impianto procedurale, oltre che l’infrastruttura tecnologica».

Secondo l’analista, ci sono diverse azioni che si possono intraprendere per uscire dall’impasse in cui è finito il procurement pubblico, ognuna con il proprio impatto e i propri tempi di implementazione, «l’importante è avere un piano che sappia combinare un puzzle di azioni in una strategia unitaria».

Un elemento d’attenzione sono regole del pubblico impiego, della cui riforma si è parlato spesso negli ultimi dieci anni. Oggi, sia dal punto di vista quantitativo che da quello qualitativo, il nostro sistema pubblico non fornisce ai cittadini e alle imprese servizi adeguati rispetto al prelievo fiscale che opera: «Questa insufficienza si riflette negativamente sulla produttività e sulla competitività dell’intero sistema, determinando un gap di sviluppo rispetto alla media europea e al resto del mondo industrializzato». La mancata riforma ha ripercussioni sui processi di Procurement: «Cosa mai spingerebbe un dirigente pubblico ad assumersi la responsabilità di acquisti innovativi, per i quali il codice dà indicazioni sommarie e incerte, mentre da parte dell’Autorità di vigilanza prevalgono atteggiamenti poco inclini al merito e molto basati sui vincoli formali? Una qualche iniziativa in più sul fronte della formazione e della diffusione delle regole nella PA potrebbe avere degli effetti importanti, perchè al di là del dovere, è impossibile pensare che una pubblica amministrazione possa funzionare senza una qualche forma di premialità collegata alla valutazione del merito individuale.

Bisogna poi ricordarsi che c’è il tema delle centrali d’acquisto. «Mettere assieme tanti piccoli compratori determina delle economie di scala in grado di aumentare la forza di mercato di chi acquista e, conseguentemente, la riduzione del prezzo d’acquisto. Quello che però spesso non si dice è che le centrali uniche, oltre produrre dei potenziali vantaggi, possono dare luogo anche a effetti indesiderati», ribadisce Turatto.

Spostare la responsabilità di acquisto da chi è direttamente interessato a un intermediario introduce il rischio che chi compra non conosca fino in fondo ciò che davvero serve all’amministrazione per cui lavora. Questo rischio è ininfluente quando l’acquisto riguarda prodotti standardizzati (quelle che vengono definite ‘commodities’). Può invece avere effetti importanti quando ci si rivolge al mercato per avere prodotti, e soprattutto servizi, di tipo innovativo. In questo caso è fondamentale che la centrale abbia una piena conoscenza dei problemi che l’amministrazione committente deve risolvere e delle valutazioni tecniche che l’hanno portata a domandare quei beni e/o quei servizi specifici, come si fa altriementi a valutare se un’offerta è meglio di un’altra se nonsi è sicuri dell’utilità di ciò che viene proposto.

«Nulla di irrisolvibile, certo. Però per farlo servono lavoro, impegno organizzativo, risorse finanziarie. Da un lato però si rischia di ridurre i vantaggi della centralizzazione: nel caso di alcune realtà del nostro Paese sono diventate motivo per dare vita a soluzioni molto discutibili come il caso in cui i servizi di consulenza specialistici sono stati comprati con ribassi d’asta superiori al 50%. Va inoltre tenuto conto di ciò che può succedere quando si dà vita a dinamiche di aggregazione tanto pronunciate da indurre negli operatori il timore di una competizione ‘one-off’ dove chi vince prende tutto: in questi casi, il rischio di cartelli è noto e va contrastato tramite un governo oculato dei processi di gara».