Procurement Pubblico: le 5 raccomandazioni del Libro Bianco per la PA

L’iniziativa di FPA, nata per costruire un’agenda condivisa per l’innovazione della PA, suggerisce le azioni da intraprendere per sostenere la centralità dei processi in atto e scongiurare un completo azzeramento di quanto già fatto. La versione definitiva del documento è stata consegnata al Ministro della Pubblica Amministrazione Giulia Bongiorno

Circa il 14% del PIL dell’Unione Europea è speso attraverso il Procurement Pubblico* e in Italia i valori si attestano entro il 10% del PIL, dato questo che ne sottolinea la forte incidenza sull’economia del nostro Paese. Con l’obiettivo di regolamentare le procedure, considerando anche che gli operatori che partecipano alle gare non sono solo nazionali ma possono provenire anche dagli altri Stati membri dell’UE, nel 2016 è ha preso il via una profonda riforma con cui è stato messo a punto un nuovo Codice Appalti (promosso dal D.Lgs. 50/2016), articolato in un nucleo normativo, provvedimenti attuativi e regolamentazione flessibile di supporto alle stazioni appaltanti.

Vista la sua rilevanza del tema, il Procurement Pubblico è uno degli approfondimenti del percorso collaborativo promosso da FPA, per costruire un’agenda dell’innovazione della PA condivisa per la nuova legislatura, cha ha visto la nascita di un Libro Bianco per la PA, che il 29 novembre scorso è stato consegnato al Ministro della Pubblica Amministrazione Giulia Bongiorno nel corso di un evento pubblico di presentazione del documento.

L’obiettivo dell’iniziativa era sostenenere la centralità dei processi di innovazione in atto e scongiurare un completo reset di quanto fatto, attraverso delle “raccomandazioni”. Il documento si articola in quattro capitoli: “Dall’Open Government all’Open Governance”, “Nuovi processi per la PA abilitante” (in cui viene affrontato il tema del Procurement Pubblico), “Trasformazione digitale della PA” e “Politiche verticali per la sostenibilità”. Per il Procurement Pubblico si è giunti quindi alla definizione di 5 raccomandazioni.

Indice degli argomenti

Qualificazione delle stazioni appaltanti

Nell’ambito del Procurement Pubblico questo è infatti uno dei pilastri del nuovo Codice Appalti, insieme alla loro professionalizzazione e concentrazione. Fino a quando questo aspetto della riforma non sarà attuato non ci si potrà essere un reale cambiamento del sistema. Le raccomandazioni su quest’ambito sono tre:

– adottare al più presto le norme attuative del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti: questo aspetto avrebbe dovuto rappresentare la vera chiave di volta del sistema, ma ancora c’è molto da fare e difficilmente potrà essere efficacemente realizzato in carenza di adeguati investimenti che non sembrano essere stati previsti;

– definire protocolli e processi standard: sarebbe consigliabile che l’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) proponesse il disegno e la descrizione di un processo standard, che definisca attori (interni ed esterni), procedure generali e responsabilità, integrato con riferimenti ai singoli precetti normativi e/o alle linee guida. Ciascuna stazione appaltante potrà ritagliare e adeguare il processo in base alla propria realtà in termini di dimensione, volumi e tipologie di acquisti effettuati;

– promuovere l’assunzione di figure multidisciplinari negli uffici gare delle stazioni appaltanti: alcune buone pratiche dimostrano come la presenza di figure esperte di project management consente di svolgere le attività di procurement delle forniture in modo: efficiente (ad esempio con tempi ragionevolmente contenuti per giungere all’affidamento del contratto, magari senza proroghe), efficace (ad esempio scegliendo il fornitore più adeguato in termini di qualità/prezzo) e trasparente. Così hanno fatto gli USA con il “Program Management Improvement and Accountability Act” (PMIAA), che nel 2016 ha introdotto nel codice federale due importanti innovazioni: l’attribuzione di specifiche competenze in materia di program/project management al “Deputy Director per il management” dell’Office of Management and Budget (OMB) e l’istituzione di figure di program manager nella stessa organizzazione, oltre che l’istituzione di un Policy Council di program management. Meglio ancora in UK, dove una delle più diffuse metodologie di project (e portfolio/program) management contenente analoghi principi è stata sviluppata dalla stessa PA britannica e sin dall’inizio imposta ai fornitori, oltre che a se stessa.

Valutazione dell’offerta

Una delle principali novità del Codice Appalti riguarda la valorizzazione degli aspetti tecnici e qualitativi delle offerte. Per questo il Libro Bianco della PA propone rispetto alla valutazione dell’offerta due raccomandazioni. Innanzitutto, favorire l’adozione di strumenti di valutazione e misurazione della qualità che diano garanzia di oggettività e attendibilità. Per farlo occorre incoraggiare (e anche formare) le stazioni appaltanti nell’individuare criteri di valutazione delle offerte che realmente privilegino aspetti qualitativamente rilevanti ed effettivamente necessari. Inoltre. spinge a garantire maggiore trasparenza nel processo di valutazione, che deve essere pubblico in tutti i suoi aspetti, al limite anonimizzando i dati riservati, per permettere la valutazione della sua correttezza. Sarebbe anche utile avere dei sistemi di supporto alle decisioni che possano contare sulle tecniche di intelligenza artificiale.

Analisi della spesa

La terza raccomandazione fa riferimento all’esigenza di un monitoraggio costante dell’andamento della spesa, frutto di una disponibilità spesso esigua di risorse, soprattutto negli enti locali. Anche in questo caso le indicazioni sono due. La prima, “riqualificare la spesa pubblica con l’adozione di soluzioni innovative che ne permettano il monitoraggio”, spinge a puntare sulle soluzioni moderne disponibili sul mercato come strumento di evoluzione del Procurement Pubblico e di riqualificazione della spesa pubblica, anche in ottica della riduzione nel medio-lungo termine degli sprechi. La seconda, “introdurre attività di internal audit per lotta alla corruzione”, è mirata a rivitalizzare i controlli di legalità nell’ambito di un’attività di prevenzione di impronta collaborativa e consulenziale per fronteggiare i rischi di illegalità e cattivo uso di risorse, stimolare i dirigenti a prevenire violazioni e sprechi, dare l’allarme laddove si registrino i rischi maggiori di cattiva gestione o fatti illeciti. A chi svolge questa attività va garantita l’autonomia necessaria a conservare neutralità.

Nuove partnership pubblico-privato

La Corte dei Conti europea ha espresso forti perplessità sull’utilizzo dello strumento dei partenariati pubblico-privati (PPP) nell’Unione Europea (cfr. Rel. N. 9/2018), evidenziandone le criticità e denunciando una certa carenza di preparazione delle PA nella programmazione e nella gestione delle iniziative. Questo elemento compromette, sul piano operativo, il raggiungimento dei risultati che è ragionevole e lecito attendersi dall’utilizzo dei PPP. In questo caso la raccomandazione del Libro Bianco per la PA sono di:

– favorire la condivisione delle esperienze e l’open innovation, anche promuovendo piattaforme tecnologiche che ne favoriscano la diffusione. Tra le criticità evidenziate dalla Corte c’è anche la mancanza di strumenti di supporto alle amministrazioni che intendano intraprendere questa strada, ivi compresa la diffusione e condivisione di “buone pratiche”;

– favorire l’utilizzo dei nuovi strumenti procedurali previsti dal Codice, che già oggi consentirebbero a PA e imprese di collaborare per realizzare progetti di innovazione: partenariati per l’innovazione, pre-commercial procurement, dialoghi competitivi, ecc.

Dibattito Pubblico

Il DPCM del 9 maggio 2017 introduce in Italia, ai sensi dell’Art. 22 del D. Lgs. 50/2016, il dibattito pubblico per le grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull’ambiente, sulla città o sull’assetto del territorio. Il Decreto individua, nel relativo allegato, le tipologie e le soglie di intervento. L’indicazione in questo caso è che, dato un primo coinvolgimento degli stakeholders del territorio al dibattito, si auspica l’apertura a un numero maggiore di cittadini nelle fasi successive del dibattito stesso. La normativa nazionale dovrebbe prevedere la possibilità di richiedere l’apertura a dibattito pubblico per almeno lo 0,50 per cento dei cittadini, degli stranieri o degli apolidi, che hanno compiuto sedici anni e regolarmente residenti nella Regione, anche su iniziativa di associazioni e comitati.

Com’è nato il Libro Bianco per la PA

Il Libro Bianco è il frutto di un processo partecipativo di advocacy avviato all’inizio del 2018 con una prima fase di ascolto della community di innovatori di FPA, durante la quale sono stati raccolti commenti, riflessioni e suggerimenti rispetto ad alcuni temi ritenuti strategici – dalla riforma della PA alla trasformazione digitale, dalla sanità al procurement pubblico, dalle politiche urbane alle quelle per il lavoro e l’istruzione -, chiedendo cosa non si doveva perdere di quanto fatto negli ultimi anni, quali iniziative e progetti devono essere aggiornati, o abbandonati, perchè non hanno prodotto i risultati sperati, cosa di nuovo è importante mettere nel programma della nuova legislatura. Ne è scaturito un patrimonio di conoscenza, in gran parte condensato in 60 contributi scritti e 46 videointerviste raccolti nella rubrica “Caro governo: l’innovazione che vorremmo”.

Il secondo passaggio è coinciso con la 29esima edizione di FORUM PA (Roma, 22-24 maggio 2018), concepita come momento di confronto, elaborazione e proposizione finalizzato alla redazione di un programma d’innovazione della PA da mettere sulla scrivania del nuovo Governo. Tra i 250 incontri in programma, 25 sono stati selezionati e progettati con lo specifico obiettivo di suggerire alcune raccomandazioni per valorizzare quanto si è già fatto, individuare una chiara gerarchia di priorità di quanto rimane ancora da fare ed esaminare le iniziative che non hanno prodotto i risultati attesi.

I risultati emersi sono stati rielaborati da FPA e raccolti in una prima versione del Libro Bianco, rilasciata il 28 giugno 2018 sulla piattaforma ReadTheDocs, e messa in consultazione pubblica fino al 15 settembre. Il documento si è così arricchito di oltre 200 contributi, i più significativi dei quali sono stati integrati nella versione definitiva del documento, consegnata al Ministro dell Pubblica Amministrazione Giulia Bongiorno.

*cfr. documento della Commissione Europea “Appalti pubblici efficaci in Europa e per l’Europa“